否决蚂蚁金服收购速汇金的 CFIUS 究竟是什么鬼?

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在开源社区的许多人看来,代码和技术就应该是免费的。与所有人分享代码和技术是为了追寻更好的现在和未来。然而,政府部门并不这么看。他们认为,技术是一种战略资产,能让自己获得相对于其他国家的战略优势。这些资产可以带来财富、就业,以及最终的国内安定。

美国是技术领先者,并拥有一套强大的经济战工具,来保护其竞争优势。其中之一就是 CFIUS(美国外国投资委员会)。你或许已经在最近的新闻中听说过 CFIUS,因为这个机构可能会影响博通对高通的收购,而美国国会也考虑加强相关规定,监督外资对美国创业公司的投资

近几年,CFIUS 变得越来越重要只是因为一个国家:中国。中国的大国崛起已成为当前全球最重要的经济趋势。从上世纪 80 年代初简单的资本主义尝试,到如今的庞然大物,中国的经济增长令人惊叹。支撑这种增长的是对技术科研的浓厚兴趣。中国首先向国外大学取经,而目前也在自主发展。

随着财富的增长,中国也渴望拥有全球最优秀的科技公司,而这正是 CFIUS 的职责所在。美国最新的国家安全战略将中国列为 “战略竞争对手”。随着紧张的加剧,关于谁将主导整个科技行业,CFIUS 将在竞争中扮演关键角色。

我们正在讨论什么?

在深入研究 CFIUS 之前,让我们先从一个例子开始。假设你是科技创业者,从头开始成立了一家人工智能创业公司(不得不承认,这样的创业公司今天有很多),并将其发展成为一家世界级 “独角兽”。当你的创业公司在全球范围内快速扩张时,硅谷大型科技公司也向你提供了许多收购报价。

其中一个收购报价来自于一家中国公司,而这个报价很有吸引力,比美国国内的出价高得多,条款也更好。中国公司承诺,不会以任何形式干预你的创业公司,你可以完全自主地继续发展公司。

你决定接受这个报价,随后你在一间会议室里见到自己的律师。他们会告诉你:“这里有个问题,就是 CFIUS。”

CFIUS 究竟是什么?

CFIUS 是一个美国政府委员会,负责审查由外国实体发起的商业交易,以保护美国的国家安全。该委员会主席由美国财政部长担任,成员来自司法部、国土安全部、商务部、国防部、国务院和能源部,以及美国贸易代表办公室和白宫科技政策办公室。

关于 CFIUS 有许多法律、程序和规章,高度专业化的律师负责为相关各方处理流程。例如,只有 “在规定范围内的交易” 才需要接受 CFIUS 的审查,而他们也需要解释,什么事项属于 “国家安全关切”。

这个流程通常会在两家公司决定达成交易,而相关公司也知道 CFIUS 很可能介入时启动。两家公司会向委员会提供一份自愿性质的联合说明,介绍这笔交易的情况、公司历史,以及规定要求提供的其他信息。CFIUS 随后有 30 天时间来决定是否批准这笔交易(这一期限可以再延长 45 天)。在某些少见的情况下,委员会会将交易提交给美国总统,来做出最终决定。

对相关公司来说,来自 CFIUS 最好的决定就是 “不做干涉”(也被称作 “安全港”)。然而,如果 CFIUS 认为交易造成了国家安全关切,那么就可以从相关各方处要求所需的信息,而最终做出的决定可能是阻止交易,或是在交易结构中设置前提条件。相关方可以决定是继续完成交易,还是放弃。

在实际情况下 CFIUS 是否阻止过交易?

是的,尽管回答这个问题有点难,因为相关各方常常会自愿停止交易,而不是迫于 CFIUS 的压力。CFIUS 最初是根据 1950 年美国《国防生产法案》设立的。正如美国国会研究处所指出,在大部分情况下,CFIUS 都处于默默无闻的状态。

由于两方面的原因,最近这样的情况发生了变化。其一,外资收购美国公司的敏感程度正在提升。2005 年,迪拜港口世界公司提出收购美国 6 个港口的管理租约。随后,这方面问题变得更尖锐。其二,全球化促使全球各地公司寻找合作伙伴和收购目标,大大增加了跨国并购交易总额

2005 年,相关各方共向 CFIUS 提交了 64 份说明,到 2007 年这个数字上升至 138 份。在 2008 年金融危机中这个数字出现下降,但到 2014 年又创下新高,达到 147 份。

更重要的是,CFIUS 启动调查的数量也在增加。在 2005 年至 2007 年小布什执政的末期,CFIUS 共收到 313 份说明,只启动了 14 次调查,占比约为 4.5%。相比之下,从 2009 年到 2015 年,CFIUS 共收到 770 份说明,但启动的调查达到 310 次,占比上升至 40.3%,增长了近 10 倍。

在这些程序中,中国公司正出现越来越多的身影。2005 年到 2007 年,在 313 份说明中,与中国相关的交易只有 4 笔,占比 1.3%。而从 2013 年到 2015 年,在 387 份说明中,与中国相关的交易达到 74 笔,占比为 19.1%。这个增幅很大,既表明了中国企业日益提升的财务影响力,也显示美国政府正越来越关注中国资本收购美国公司的交易,尤其是在科技领域。CFIUS 近期就展示了自己的权力,叫停了蚂蚁金服收购速汇金的交易。蚂蚁金服是阿里巴巴的关联公司,与马云和阿里巴巴其他高管密切相关。

CFIUS 的权力是否正越来越大?

几乎可以肯定是这样。过去 10 年,随着对外国企业,尤其是外国国有企业收购美国公司的审查力度越来越大,CFIUS 的监管规定发生了巨大变化。目前,美国国会正在考虑通过立法,进一步加强 CFIUS 的权力。

其中一个方案可能会将创业公司的风投融资纳入至 CFIUS 的审批范围。目前,该委员会关注的是导致外资控股的交易,这意味着外资需要整体收购美国公司,或是收购控股权。而提议中的立法草案将扩大 CFIUS 的权限,使 CFIUS 可以监督关键技术领域的非控股股权投资。

如果这样的立法通过,那么无论 CFIUS 最终如何行动,都将给外国风投投资硅谷创业公司泼上一盆冷水。由于 CFIUS 的审查造成了额外的不确定性,尤其是在早期创投领域,因此几乎可以肯定,创业者会不太倾向于接受这样的投资。

这一改革草案是由德州参议员约翰·科宁(John Cornyn)和众议员罗伯特·皮腾格(Robert Pittenger)共同发起的。一个由美国两党议员组成的小组也宣布支持该草案,其中包括加州参议员戴安·费恩斯坦(Dianne Feinstein)。参议院已经对该草案进行了听证。而尽管草案细节仍在修订,但通过的前景看好。

在美国国会之外,另一个重要变数可能来自于新加坡的博通收购高通的交易。高通几乎是唯一有能力参与全球 5G 电信标准竞争的美国科技公司,而 5G 已经被特朗普政府列为国家安全的优先事务。

科宁正在领导参议院对 CFIUS 可能的改革。他已要求该委员会在高通和博通自愿提交说明之前,预先对这笔交易展开审查。这并不是标准做法。如果 CFIUS 在收购协议尚未达成之前就单方面阻止这笔交易,那么对这个曾经默默无闻的机构来说,将是一个重要的分水岭。预计未来几个月,CFIUS 将会更频繁地出现在公众眼前。

WTF is CFIUS?