Uber 和 Lyft 能在加州得到监管让步的三个决定性因素

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人们经常会有这样的抱怨:过时的监管规定会抑制创新。政府监管部门的转变步伐太慢,有时甚至会设法阻挠技术的发展。然而,在条件合适的时候,监管规定有时也可以迅速地往促进创新的方向改革。加州的拼车行业发展就是这样的情况。

现在像 Uber 和 Lyft 这样的公司已经具备了高度复杂的政策响应机制,这让我们很容易忘记这个事实——仅仅在几年之前,拼车行业还在面临生死存亡的危机。2012 年,旧金山(这两家公司的大本营)的监管部门 本来可以选择执行现有的规定 ,将拼车这种商业模式扼杀于摇篮之中。事实上,拼车服务在拉斯维加斯、首尔和法国等地是被明令禁止的。不过有更多的地方选择了跟随旧金山的步伐,将拼车服务合法化。

2013 年,加州立法机构在相对较短的时间内制订了 一套针对拼车行业的新监管规定 。我们应该如何解释这种来自政府的友好回应呢?

去年,我们为哈佛大学设计研究所的“改造城市交通”(Transforming Urban Transport)项目进行了一系列的采访,希望可以从中找出这个问题的答案。我们发现了旧金山监管部门支持拼车行业背后的三个主要因素:对本土产业的政策扶持、积重难返的出租车系统和法律监管的灰色地带。

对本土产业的政策扶持

显然,UberLyftSidecar 的总部都设在旧金山,需要对民选官员负责的监管部门有支持本土产业的压力。至少有一家上述公司的投资者在当地政界非常活跃。

2012 年,埃德·李(Ed Lee)凭借一场关于创造岗位的演讲而 当选 为旧金山的市长,这个议题对于一座还在从金融危机恢复元气的城市来说是非常重要的。包括 Airbnb 在内的“共享经济”创业公司被看成是激发本土经济和创造“本土”出口的动力。

另外,旧金山和加州政客们都乐于为本地区维持创新源泉的声誉。本土对技术产业的支持将会推动旧金山成为硅谷的新中心。

对产业的政策扶持固然很重要,但只有这样是不够的。不是所有本土的创业公司都能以创新的名义违反法规。而拼车行业的情况还有其他的影响因素。

积重难返的出租车系统

几十年来,在旧金山打出租车都是痛苦的体验。我们采访过的各方人士都一致认为这是一座“打车难”的城市。人们在走出市中心之后基本不可能在街上拦到出租车,而电召出租车则需要 等待 20 分钟或以上的时间 ,有时还不一定会出现。

旧金山出租车委员会的执行理事乔丹纳·西格彭(Jordanna Thigpen)告诉我们,“我们之间的调研发现出租车从来都不会进入湾景区。这里的社区的需求被忽视了。老年人和残疾人……都打不到出租车。”

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图片来自:Marlith,根据 Creative Commons 协议授权

这里的出租车数量实在是太少了。在 2001 年2006 年和 2013 年 进行的研究均表明旧金山存在出租车供应严重不足的问题,其原因是该地区对出租车经营牌照数量有严格的限制,这项政策本来是为了保障出租车司机的利益而设的。美国其他大城市都没有如此严重的出租车短缺问题。

从 1990 年代后期开始,旧金山就一直在尝试改革自己的出租车系统,但是并没有取得什么进展。其中的问题出在哪里呢?跟其他城市不一样,旧金山的出租车市场不是由大型出租车公司主导,而是采用了一种特别的准入制度,这种模式形成了一个碎片化的产业,导致牌照所有者、出租车公司和司机之间都在互相争利。

这就是 Uber 和 Lyft 出现的契机,它们对城市交通带来的提升是显而易见的。在出租车系统严重落后的旧金山,这两家公司尤其能让人们信服自己的服务能为市民带来便利,而且它们也很容易争取到用户的支持。此外,当地各自为政的出租车行业也不能很好地维护自己的利益。

利用法律监管的灰色地带

拼车公司和它们的政治支持者利用了法律监管的灰色地带,以及地区管辖权的灰色地带(这方面的作用可能更大)。在加州,专车和顺风车是由州法监管的,而出租车运营是由城市法监管的。拼车行为则处于这两者之间。

图片来自:LisaRayle,图标设计者是Noun Project的LaurentCanivet、Luis Prado、GregorCresnar和Stanislav Levin。

图片来自:LisaRayle,图标设计者是 Noun Project 的 LaurentCanivet、Luis Prado、GregorCresnar 和 Stanislav Levin。

根据加州法律,专车必须是“提前约租”的,而出租车可以扬手即停。但是 Uber 的智能手机应用大幅缩短了提前约租的流程,几乎可以达到扬手即停的效果,这种做法模糊了专车和出租车之间的边界。Uber 的第一个产品 UberBLACK 就处于这个灰色地带当中。

另一方面,Lyft 和 Sidecar 则做出了模糊专车、出租车和顺风车界限的产品。它们跟专车和出租车一样,乘客可以随时叫车,但是它们的收费方式又类似于顺风车,乘客的身份是一位“赞助者”,他支付的是一笔“捐赠”。(Uber 后来推出的 UberX 也采用了这种模式 。)

无论将拼车服务定义成什么(专车、出租车或是顺风车),它都违反了相关的监管规定,但是它又不完全属于上述的某一种类型。更重要的是,由于它无法按照现有的用车服务归类,所以它的监管权限归属也不明确——究竟是由市政府还是州政府来管?

监管权的归属是一个很重要的问题,旧金山和加州拥有截然不同的政治环境。

在 2012 年至 2013 年期间,旧金山成为了左翼激进派和中间温和派的斗争阵地。前者提倡保护现有的社区,并支持本土出租车行业的利益;后者则欢迎经济增长,以及技术产业的繁荣为城市带来的发展。(如今这场争论 仍在持续当中 。)

2013 年,激进派和温和派之间的对抗最终演变成了一场反对谷歌员工接送大巴的抗议活动。

长期以来,旧金山的民选地方官员都倾向于强硬的劳工保护措施,同时对出租车的管理非常严格——这对于 Uber 或 Lyft 来说可不是一件好事。不过旧金山市长埃德·李属于温和派,他比较支持科技公司,这就导致了地方立法部门(市议会)出现了分裂,部分市议员赞成拼车行业,另外一些市议员则坚决支持出租车行业的利益。市议会在同年威胁要针对 Airbnb 推行严厉的监管法规,后者的经营显然属于市政府的管辖范围之内。如果市议会在针对拼车行业做出同样的举动,相关公司将会面临一场艰难的斗争。

相反,加州政府对拼车行业采取了更为开明的态度。加州政府的官员在全国范围内是以自由派著称的,他们当中的大部分都比较支持商业和创新。出租车行业并不属于州政府的管辖范围。加州的监管部门(加州公共事业委员会,CPUC)的态度也更为宽容,因为与能源、通信和油气输送等责任重大的领域相比,租车运输实在不值得 CPUC 投入太多的监管力量。

旧金山和加州的监管部门 起初 确实有 尝试 限制拼车服务,不过拼车公司得到了市长的支持,而且市长的顾问认为 CPUC 的态度要比旧金山市议会更加友好。当地的出租车监管部门也无法打击拼车公司。地方的不作为实际上将这个问题推向了州政府,而后者又能更好地包容拼车服务。

天时地利人和的重要性

在上面提到的三个要素当中,拼车模式只需具备其中一到两个可能也会最终获得成功。旧金山则做到了三者俱备:对本土产业的支持,积重难返的出租车系统,以及法律监管的灰色地带。当然也有其他发挥作用的因素,比如拼车服务的早期用户主要是一些喜欢不用亲自驾车的高收入人群。

结合上述的众多有利条件,我们不难解释为什么监管法规会在这个时候发生改革,以及为什么改革的过程可以如此迅速。在 Uber 和 Lyft 上线刚过一年的时间,私家车拼车的行为就已经被合法化了。

这个案例表明政府监管部门不一定都是创新的拦路虎。事实上这种情况是因地而异的。如果你是一家想要冒险对抗现有监管规定的年轻创业公司,但是手头上又没有多少公关资源,那么你除了需要了解具体的监管规定以外,还应该知道监管权在谁手中,以及相关的政策环境。

本文的研究根据是哈佛大学设计研究所的“ 改造城市交通 ”项目,该项目由沃尔沃研究与教育基金会资助。欢迎在 这里 了解我们以往的其他文章。

编者按丽萨·雷尔(Lisa Rayle)是加州大学伯克利分校的博士研究生。

题图来自:Pkg203/Wikimedia Commons,根据 CC BY-SA3.0 协议授权

翻译:关嘉伟(@consideRay

The 3 factors behind Uber and Lyft’s regulatory win in California

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